Что тормозит борьбу с ННН-промыслом на Дальнем Востоке?

Заключение Россией двусторонних соглашений с Японией, КНДР, Южной Кореей, Китаем и США по противодействию ННН-промыслу водных биоресурсов и предпринимаемые в рамках этих договоров и самостоятельно меры по борьбе с нелегальным выловом за последние годы позволили значительно снизить остроту проблемы. Однако добиться полной ликвидации этого явления пока так и не удалось. 

Как отмечается в подготовленном Дальневосточным центром региональных исследований аналитическом обзоре «Проблема незаконного, несообщаемого, нерегулируемого (ННН) промысла водных биоресурсов в России», эффективность усилий России по противодействию ННН-промыслу в своей ИЭЗ, осуществляемому как российскими, так и иностранными судами, в настоящее время сдерживается рядом проблем.  Так, негативное влияние на ситуацию оказывают недостатки в деятельности отраслевой системы мониторинга водных биоресурсов и контроля за деятельностью промысловых судов. Для сокрытия истинных данных о координатах своих судов и характере их деятельности судовладельцы и капитаны предпринимают меры, сводящие эффективность системы мониторинга к нулю. Для этих целей под предлогом поломки отключаются судовые технические средства контроля (ТСК), используется несанкционированное вскрытие и перепрограммирование ТСК, установка его на судно, находящееся в порту и т.д.

Сегодня практически невозможно получить доказательства незаконного пересечения госграницы и покушения на контрабанду в отношении капитанов судов, зарегистрированных под иностранными флагами и осуществляющих добычу краба в пределах 12-мильной зоны, которые не задержаны с поличным, поскольку судовые и промысловые журналы либо не ведутся, либо сведения в них искажаются. Даже если имеются данные спутникового мониторинга о нахождении судов под иностранными флагами, не имеющих разрешения на пересечение границы, в территориальных водах РФ, члены экипажа объясняют свое нахождение в указанном месте такими причинами, как поломка двигателя, укрытие от шторма, неисправность оборудования, и доказать обратное весьма затруднительно.

Значительный ущерб экономическим интересам России причиняют суда под «удобными» флагами или «flags of convenience» (Камбоджи, Белиза, Сьерра-Леоне, Панамы, Гондураса), осуществляющие незаконный промысел валютоемких видов ВБР (крабы, морской еж, лосось, минтай) в Японском и Охотском морях. Сбыт незаконно добытой продукции производится в ближайших к местам промысла иностранных портах: Пусан, Донгхэ, Мокпхо в Республике Корея; Вакканай, Ханасаки, Румои и Отару в Японии. Кроме того, «подфлажниками» используется такая схема, как прием незаконных уловов от российских добывающих судов за пределами ИЭЗ России, после чего они следуют в иностранный порт с фиктивными коносаментами, придавая браконьерской продукции видимость законности происхождения. При этом незаконно добытые живые биоресурсы (напр., краб) транспортируются не как объекты промысла, а как товар. При задержании таких судов пограничниками они мотивируют нахождение в российских водах форс-мажорными обстоятельствами (непогода, технические проблемы) или тем, что следуют кратчайшим курсом из одного иностранного порта в другой.

Выявление и пресечение деятельности таких судов сталкивается с рядом проблем. В частности, иностранный регистр и флаг позволяет браконьерскому судну избежать при нахождении в ИЭЗ РФ обязанности иметь на борту средства спутникового позиционного контроля, разрешение на промысел, подачи данных судовых суточных донесений, прохождения контрольных точек и т.д. В результате обнаружить такое судно становится достаточно сложно. При отсутствии на его борту рыбопродукции, привлечь капитанов к ответственности практически невозможно, так как они объясняют свои действия тем, что следуют через ИЭЗ РФ, не ведя промысловой деятельности. В случае обнаружения ВБР на борту капитаны представляют различные документы на груз, свидетельствующие о его приемке за пределами ИЭЗ РФ либо транспортировке из иностранного порта. При обнаружении преследования экипаж судна избавляется от улик, доказывающих ведение незаконного промысла, не выполняя законные требования об остановке до применения пограничниками оружия либо до полной очистки судна от улова.

Кроме того, остро стоит проблема взыскания наложенных штрафов с нарушителей природоохранного законодательства. Действующее законодательство позволяет им уклоняться от своевременной уплаты штрафов и делает малоэффективными действия по их взысканию (создание «фирм-однодневок», формальная смена судовладельцев, капитанов). В случае привлечения к ответственности судов под флагом «третьих стран» возникают проблемы по исполнению постановлений о назначении административных штрафов, т.к. их судовладельцы находятся за рубежом.

Следует также обратить внимание еще на одну нерешенную пока проблему, которая затрудняет борьбу с ННН-промыслом в целом. Сегодня сложно препятствовать возвращению задержанных браконьерских судов на нелегальный промысел. Дело в том, что средств на утилизацию арестованных промысловиков у государства нет, и такие суда вновь сдаются в аренду. А в случае, если такое судно успело избавиться от незаконного улова и при задержании на его борту не оказалось краба, оно вновь возвращается на промысел. Нередко бывает так, что суда, задержанные за ННН-промысел, впоследствии меняют название и вновь возвращаются к нелегальной добыче водных биоресурсов. В качестве примера можно привести случай с задержанием в сентябре 2014 года за незаконную добычу краба в восточной части Баренцева моря в исключительной экономической зоне России рыболовного судна Juros Vilkas (Литва).  За год до этого это судно, называвшееся тогда «Саяны», было замечено в нелегальном промысле краба на Дальнем Востоке, после чего судовладелец отправил его на запад под флаг Литвы.

Однако, как подчеркивают эксперты Дальневосточного центра региональных исследований, одними национальными инструментами полностью ликвидировать ННН-промысел России не удастся, поскольку рынки сбыта продукции находятся за пределами зоны юрисдикции РФ.  Наличие на зарубежных рынках спроса на дешевую крабовую продукцию, пусть даже нелегального происхождения, стимулирует браконьерский промысел, так как выгоды от этого бизнеса намного превышают риски, возникающие в результате задержания браконьерского судна силами береговой охраны.  Поэтому самое важное для ликвидации ННН-промысла – закрыть рынки сбыта для нелегальной продукции, что требует принятия соответствующих мер всеми странами – потребителями российской продукции. Двусторонние соглашения могут быть продуктивны лишь на первой стадии, поскольку касаются только двусторонней торговли и не могут эффективно применяться к продукции, ввозимой судами под «удобными» флагами из третьих стран, что позволяет использовать этот канал для легализации незаконно добытых в российских водах водных биоресурсов.  С учетом торговых связей между Россией, Японией, США, Китаем и Южной Кореей необходимо создать многосторонние рабочие группы и многосторонние программы для этих государств, которые могут стать основой для создания унифицированной системы для всего Азиатско- Тихоокеанского региона.

Следует отметить, что сейчас в США разрабатывается собственная программа мониторинга импорта морепродуктов, направленная на борьбу с ННН-промыслом. Основным ее элементом является сбор и хранение информации о добыче, переработке и поставке определенных видов водных биоресурсов на территорию страны. В проекте программы – перечень видов (в том числе камчатский краб и треска), которые наиболее подвержены риску ННН-промысла и на которые распространяются ее положения. В декабре 2016 г. планируется рассмотреть вопрос о расширении списка. Кроме того, в рамках Всемирной торговой организации рассматриваются инициативы по запрету отдельных видов субсидирования, связанных с ННН-промыслом, а также способствующих избыточному вылову и созданию избыточных промысловых мощностей.

Между тем, некоторые положения данной американской программы оцениваются российскими экспертами весьма неоднозначно. Программа предусматривает, что по видам, для которых есть риск ННН-промысла, должен предоставляться в электронной форме ряд сведений.  Понятно, что американские оптовые покупатели российского краба всегда внимательно относятся к документам и информации, подтверждающей законность происхождения продукции, поэтому российские поставщики и сейчас предоставляют им такую информацию.  Однако есть еще положение, согласно которому американская сторона может потребовать дополнительные сведения, но при этом не указано, что под этим подразумевается, нет четкого списка таких дополнительных сведений. Поэтому возникают риски, что российские компании-экспортеры в силу объективных причин не смогут предоставить такую информацию, а это может привести к негативным последствиям как для поставщика, так и для импортера.  Кроме того, обеспокоенность вызывает и возможная необходимость предоставления широкой коммерческой информации о поставках, поскольку нет уверенности, что такая конфиденциальная информация будет должным образом защищена.  Также, учитывая, что в США действует прецедентная система права, есть опасения, что даже один случай неправильного оформления продукции, пусть даже полностью легальной, может повлечь серьезные проблемы для российских поставщиков.

Наряду с этим, следует обратить внимание на необходимость четкое определения понятия ННН-промысла, поскольку его размытое или неоправданно расширенное толкование в вводимой в США программе может привести к произвольному трактованию этого термина с целью использования в качестве инструмента конкурентной борьбы и дискриминации российских поставщиков.  В частности, такое незначительное нарушение правил рыболовства, как несвоевременная подача судовых суточных донесений промысловым судном в случае его отнесения к понятию ННН-промысла значительно осложнит работу многих российских компаний, при том, что сам по себе этот факт не может рассматриваться как свидетельство причастности судна к незаконной добыче водных биоресурсов. 

Между тем, целесообразность принятия Соединенными Штатами собственной программы мониторинга импорта морепродуктов, направленной на борьбу с ННН-промыслом, вызывает определенные сомнения.  Возможно, более эффективным было бы использование в полной мере всего серьезный превентивного потенциала, заложенного в Соглашении по мерам государств порта по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, нерегистрируемого и нерегулируемого (ННН) промысла, принятом 25.11.2009 на XXXVI сессии Конференции Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных наций (FAO).

Это соглашение, вступившее в силу 5 июня 2016 года, обязывает страны-участницы ввести ряд мер в своих портах в целях предотвращения разгрузки и попадания на рынки незаконно добытой рыбы, а также обмена информацией о недобросовестных судах. К числу таких мер относятся требования к иностранным рыболовным судам, желающим войти в порт, запрашивать разрешение заранее, предоставить подробную информацию о своей личности, деятельности и об имеющейся у них на борту рыбе. Вход судов может осуществляться только в специально отведенные порты, оборудованные для проведения инспекций. Судам, подозреваемым в причастности к ННН-промыслу, может быть отказано во входе в порт сразу или разрешено войти в порт исключительно с целью проверки, по результатам которой им может быть отказано в выгрузке рыбы, дозаправке или пополнении запасов. Суда, которые будут допущены в порты, могут быть подвергнуты инспекции. Их попросят предоставить лицензию на осуществление рыбного промысла, выданную государством флага, а также необходимые разрешения от стран, в водах которых они ведут промысел. Если таких свидетельств на судне не окажется или если в ходе инспекции будет выявлена его причастность к ННН-промыслу, судну будет отказано в дальнейшем использовании портов, и о них будет сообщено как о нарушителях. Если судну будет отказано во входе в порт или по результатам проверки будут выявлены проблемы, стороны обязаны сообщить об этом государству флага, а также проинформировать других участников Соглашения и начальников портов в соседних странах.

По мнению экспертов Дальневосточного центра региональных исследований, с целью повышения эффективности борьбы с ННН-промыслом необходимо также добиваться, чтобы те страны АТР, которые ещё не сделали это, ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, присоединились к Соглашению об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1995 года (относительно сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, присоединиться к Соглашению ФАО о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2009 года, а также приняли к исполнению Международный план действий ФАО по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2001 г. и разработать на его основе национальные планы действий.   Кроме того, необходимо принятие на уровне АТЭС следующих мер:

- разработать в рамках Рабочей группы АТЭС по океану и рыболовству (APEC OFWG) процедуру прослеживания перемещения рыбопродукции от районов вылова до рынков сбыта;

- создать в рамках Рабочей группы АТЭС по океану и рыболовству механизм по обобщению национальных практик в области противодействия ННН промыслу и обороту нелегально изготовленной рыбопродукции и распространению положительного опыта в области борьбы с браконьерским промыслом;

- разработать многосторонний механизм сотрудничества государств АТЭС в борьбе с ННН промыслом и незаконным вывозом живых морских ресурсов и продукции из них;

- внедрить в соответствующих региональных организациях по управлению рыболовством практику ведения «черных» списков судов, замеченных в ННН промысле и судов, плавающих под «удобными» флагами, занимающихся нелегальным промыслом и транспортировкой водных биоресурсов;

- принять меры по ликвидации торговли или импорта на территорию государств-членов АТЭС рыбопродукции, выловленной судами, которые были идентифицированы соответствующей региональной организацией по управлению рыболовством как ведущие ННН промысел в соответствии с международным правом.

Борьба с ННН-промыслом должна вестись всеми странами сообща, при этом каждое государство должно принимать и собственные меры, направленные на устранение возможностей незаконной добычи водных биоресурсов.  ННН-промысел не только подпитывает теневую экономику и коррупцию, но и наносит непоправимый ущерб природе.  Надо понимать, что ресурсы моря не безграничны, уже сейчас возникает угроза исчезновения многих видов рыб, беспозвоночных и морских животных в результате их хищнического вылова.  Поэтому, если ННН-промысел не будет прекращен, будущие поколения могут столкнуться с реальной проблемой нехватки биоресурсов, необходимых для жизни.