Как снизить законодательный брак?

Качество контрольно-надзорной деятельности в нашей стране чаще всего оценивается не очень высоко. Коснусь темы, которой пока не уделяется необходимое внимание.

Законодательная основа для осуществления контрольно-надзорной деятельности в России создаётся не только национальным законодательством. Этот важнейший факт недооценивается. До сих пор существует определённое недопонимание того, что в сфере таможенного, санитарно-эпидемиологического и ветеринарно-санитарного контроля базовые параметры для осуществления контроля и надзора устанавливает наднациональный орган – Евразийская экономическая комиссия.

А ведь крупнейшие секторы национальной экономики – сельское хозяйство, пищевая промышленность и торговля – полностью подпадают под указанные виды контроля.

В 2010 году Комиссия Таможенного союза утвердила решением №299 санитарно-эпидемиологические показатели пищевой продукции. Однако в этот перечень не вошёл предельный показатель глазури для рыбопродукции. Национальный СанПин, утверждённый и разработанный Роспотребнадзором, такой предельный показатель содержал, а наднациональный – и следовательно имеющий большую юридическую силу – такой показатель не содержал. В итоге на российский рынок продолжает поступать поток некачественной рыбопродукции.

В том же 2010 году Комиссия Таможенного союза установила решением №317 правила осуществления ветеринарно-санитарного контроля для поступающей на территорию стран – членов Таможенного союза пищевой продукции. Решение оказалось с существенным изъяном – оно уравняло отечественную продукцию, произведённую из российской рыбы и доставляемую из районов промысла в исключительной экономической зоне на таможенную территорию, с импортной продукцией, производимой за рубежом и ввозимой в страну.

Дефекты законодательного регулирования Евразийской экономической комиссии связаны с особенностями подготовки решений в этом наднациональном органе.

Дело в том, что в российский законодательный процесс встроены несколько фильтров, которые позволяют «выбраковывать» проекты законодательных актов.

Таким фильтром является, например, процедура оценки регулирующего воздействия. Внутри Евразийской экономической комиссии отсутствует полноценный механизм подобной оценки. Это резко увеличивает риски появления нормативных актов в сфере контрольно-надзорной деятельности, создающих избыточные и бесполезные административные барьеры.

Есть и ещё одна причина для «родовых травм» при подготовке документов Евразийской экономической комиссии. Дело в том, что процесс подготовки документов комиссии включает такую процедуру как внутригосударственное согласование. В идеале – это вдумчивое и всестороннее рассмотрение всеми федеральными органами исполнительной власти проекта решения Евразийской экономической комиссии и принятие согласованной позиции страны – участницы союза.

Что происходит на самом деле? На самом деле внутригосударственное согласование превратилось в формальную процедуру, в оболочку, которая скрывает лоббистские межведомственные битвы и которая не отражает в итоге действительно национальную позицию.

Дефекты при подготовке и принятии наднациональным органом нормативной базы в сфере контрольно-надзорной деятельности усугубляются ещё и тем, что отсутствует система толкования решений Евразийской экономической комиссии. Это создаёт питательную основу для дублирования контролирующих органов.

Приведу такой пример. В 2014 году вступил в силу технический регламент Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции в части её маркировки». И сразу возник вопрос – какое ведомство будет осуществлять соответствующие контрольно-надзорные функции? Летом прошлого года рыбопромышленные предприятия столкнулись с взаимоисключающим толкованием указанного регламента. Мы направили письмо в Правительство с просьбой разъяснить ситуацию и получили ответы: Роспотребнадзор ответил, что контроль за исполнением техрегламента осуществляет Роспотребнадзор, Россельхознадзор ответил, что контроль за исполнением регламента осуществляет Россельхознадзор.

Другой пример. В соответствие с поручением Председателя Правительства Минсельхоз, Минэкономразвития и Роспотребнадзор обсуждали вопрос: подлежит ветеринарному контролю готовая (переработанная) продукция или нет? В соответствие с пунктом 2 статьи 30 технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» готовая (переработанная) продукция не подлежит оценке соответствия в форме ветеринарной экспертизы. А в соответствие с решением Комиссии Таможенного союза №317 готовая (переработанная) продукция проходит ветеринарный контроль в части благополучия районов промысла и районов производства.

Наднациональный орган – ЕЭК – во многом формирует законодательную основу деятельности контрольно-надзорных органов. Поэтому одними только изменениями в национальное законодательство положение не улучшим. Необходимо внести ряд изменений в процедуры рассмотрения и утверждения решений Евразийской экономической комиссии.

Первое. Предусмотреть полноценную процедуру оценки регулирующего воздействия проектов решений ЕЭК, особенно при подготовке санитарных и фитосанитарных мер.

Второе. Изменить порядок внутригосударственного согласования, предусмотрев процедуру внесения изменений в сформулированную по итогам ВГС позицию с учётом процедуры ОРВ (это аналогично предложению ОНФ о введении процедуры ОРВ при рассмотрении законопроектов в Государственной Думе во втором чтении).

Третье. Ввести процедуру официального разъяснения решений Евразийской экономической комиссии.